Por Milton von Hesse

La ruta hacia el acceso universal de servicios de agua y saneamiento de calidad no es la que el Perú ha seguido en las últimas tres décadas. La ruta seguida hasta ahora ha llevado al Perú a situarse por debajo del promedio en América Latina en cuanto a indicadores de acceso y calidad del agua; y sólo estar mejor que los países del África Subsahariana. 

La ruta de financiar la expansión de infraestructura pensando en que ello se convertirá en expansión de servicios de calidad responde a una concepción equivocada que confunde el medio con el fin, la herramienta con el objetivo. 

En el año 2015, el Perú se comprometió ante la comunidad internacional a lograr en el 2030 el acceso de todos sus ciudadanos a servicios de agua y saneamiento de calidad en sus hogares que serían gestionados de manera sostenible (Objetivo de Desarrollo Sostenible número 6). Es decir, no sólo se invertiría en proyectos de agua y saneamiento orientados a instalar conexiones domiciliarias de agua y desagüe en todos los domicilios, sino que dichos hogares dispondrían de agua todo el día, desinfectada -es decir, con la cantidad suficiente de cloro por litro para asegurar su consumo directo- y con la presión suficiente que asegure su adecuado uso.

¿Qué sucedió?

En la actualidad -de acuerdo a la última información disponible del INEI al 2019-, un millón de personas que viven en las áreas urbanas no tienen acceso a conexiones de agua en sus domicilios, mientras que en las áreas rurales dicho número asciende a dos millones y medio. Las cifras son más dramáticas si se considera el acceso en los hogares a una conexión a red de desagüe u otro mecanismo de disposición final de los residuos sanitarios: en las áreas urbanas, dos millones y medio de personas no cuentan con dicho servicio en su hogar y en las rurales el número se duplica a cinco millones. 

Si se evalúa la calidad de los servicios de agua y saneamiento que reciben los ciudadanos en sus hogares, basta mencionar que -de acuerdo a cifras de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS)- menos de la mitad de peruanos reciben agua con la calificación “segura” en sus domicilios, siendo que en la sierra 2 de cada 3 personas reciben agua sin cloro y en la selva 3 de cada 4. 

De acuerdo a la misma fuente de información, ninguna de las empresas prestadoras de servicios de agua y saneamiento (EPS) que existen en el país provee el servicio las 24 horas del día los 7 días de la semana. Las EPS grandes (sin considerar SEDAPAL) no superan las 16 horas al día de servicio continuo, mientras que las pequeñas llegan a las 14 horas al día. Por el lado de la calidad de los servicios de saneamiento, basta señalar que 8 de cada 10 litros de agua residuales que evacuan las EPS de los hogares son vertidos en ríos, lagunas, quebradas o al mar sin tratamiento previo, con el correspondiente impacto negativo en los cuerpos de agua receptores.

En el año 2016, el Plan Nacional de Saneamiento del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) estimaba en 49,500 millones de soles el costo de cerrar las brechas de acceso en agua y saneamiento en el país. Entre ese año y el 2019, los tres niveles de Gobierno ejecutaron proyectos de inversión por un monto de 17,400 millones de soles; es decir, el 35% del costo estimado de cerrar las brechas. De acuerdo al INEI, entre el 2017 y el 2019 la brecha de agua se cerró apenas en 13% y la de saneamiento en 8%.  

¿Dónde está el problema?

La primera razón por la cual la ruta de centrarse en financiar la expansión de infraestructura no ha funcionado es porque el modelo de gestión de los servicios de Agua y Saneamiento que ha prevalecido en las últimas décadas no ha sido el adecuado.  

En el país existen 50 EPS reconocidas por la SUNASS. Estas son las responsables de proveer dichos servicios a 18 millones y medio de personas. Las EPS, de propiedad de los Municipios Provinciales y Distritales, funcionan desde su creación, según la lógica de una entidad pública estatal municipal, con directorios y estructura gerencial altamente politizados, sin tener en cuenta los principios de gestión empresarial de la Ley General de Sociedades.

La gestión técnica y administrativa de las EPS ha sido a lo largo de su existencia muy mala.

En todas las EPS -con la sola excepción de SEDAPAL- el porcentaje del agua producida que no se factura supera el 40%. Los niveles de morosidad son elevados y la facturación no está necesariamente vinculada al consumo en tanto menos de dos tercios de las conexiones domiciliarias -sin considerar a SEDAPAL- cuentan con medidores. Según la SUNASS, en 6 de las 50 EPS, la micromedición no alcanza siquiera al 10% de los hogares.

El deficiente modelo de gestión potencia sus malos resultados si va de la mano de transferencias financieras desde el Gobierno Nacional a los Gobiernos subnacionales y EPS para financiar proyectos de infraestructura de ampliación, rehabilitación y plantas de tratamiento. Dichas transferencias no son reembolsables, no suelen ser condicionadas a resultados y la supervisión de su ejecución es muy débil o tardía por parte de las autoridades nacionales. 

El sector agua y saneamiento se ha caracterizado también en las últimas décadas por un desorden institucional, en donde las principales entidades responsables de la buena marcha del sector han descuidado sus funciones principales en favor de tareas que no promueven la eficiencia.

Los gobiernos regionales, que fueron creados para coordinar la aplicación de las políticas nacionales en los territorios que administran, han centrado su rol, principalmente, en la formulación, financiación y ejecución de proyectos de inversión, descuidando el rol que le da la normativa. Los Planes Regionales de Agua y Saneamiento -que deben contener la visión de largo plazo del sector en su territorio- son escasos en el país. 

Del mismo modo, los gobiernos municipales provinciales, que son -de acuerdo a la Ley Orgánica de Municipalidades- los responsables de la provisión de los servicios de agua y saneamiento a la población, se preocupan más por los procesos de inversión en obra física que en mejorar la gestión de los servicios. 

Por su parte, los gobiernos distritales en las áreas urbanas no juegan casi ningún rol en la provisión del servicio, mientras que en las áreas rurales deberían proveer asistencia técnica a las Juntas de Administración de Servicios y Saneamiento (JASS), actividad que realizan con muchas limitaciones.  

Finalmente, el OTASS  que fue creado para promover la mayor escala y eficiencia de la gestión de las EPS se ha convertido en un mecanismo de financiamiento del gasto operativo de ellas sin haber logrado mínimamente los resultados para los cuales fue creada.

¿Qué proponemos?

Ante este diagnóstico, Propuestas del Bicentenario propone dejar atrás la política de promoción y financiamiento de ejecución de obra física y virar hacia una estrategia de provisión eficiente de los servicios de agua y saneamiento a los ciudadanos. Para que ello sea posible se requiere la reforma profunda del sector a partir de tres ejes fundamentales: el modelo de gestión, el modelo de financiamiento y el reordenamiento institucional. 

Como se aprecia claramente en los párrafos precedentes, el modelo de EPS que ha estado vigente por casi tres décadas en el Perú no ha funcionado y merece ser cambiado en, al menos, dos dimensiones. La primera es la relativa a la escala, apenas 5 de las 50 EPS superan las 100 mil conexiones lo que implica que no logran el tamaño suficiente para lograr la eficiencia operativa. La segunda dimensión es la de profesionalizar su gestión técnica, comercial y administrativa a partir de lograr una asociación con operadores especializados a través de alguna forma de APP, empezando por contratos de gestión o, si se dan las condiciones de información necesaria, de una concesión a largo plazo. Para ello, el OTASS debería retomar el objetivo para el que fue creado y liderar ambos procesos de manera consecutiva en el marco de sus atribuciones. 

El segundo eje que requiere ser modificado es el del financiamiento por transferencias desde el Gobierno Nacional hacia los gobiernos subnacionales y las EPS. Es imprescindible desvincular las decisiones técnicas alrededor del ciclo de inversión en proyectos sectoriales de las instancias políticas.

 Así, se propone que los recursos que transfiere el Gobierno Nacional para el financiamiento de proyectos en las áreas urbanas se depositen en un fideicomiso al cual tengan acceso las EPS consolidadas y con administración renovada. Dicho fideicomiso será gobernado por una instancia técnica que seleccionará proyectos integrales de escala regional que se ejecutarán de acuerdo a procedimientos de “no objeción” al mecanismo de selección de contratistas, a la lista de participantes, a las bases del concurso y al ganador del concurso.

Finalmente, el tercer eje de reformas contempla un MVCS ejerciendo la rectoría del sector y realizando el seguimiento y evaluación permanente de los resultados de la política nacional de saneamiento orientada al logro del Objetivo de Desarrollo Sostenible 6. Asimismo, los gobiernos regionales restringiendo su labor a los planes regionales de agua y saneamiento con énfasis en lo rural y alimentando con recursos financieros el fideicomiso para ejecutar proyectos de envergadura regional. Los gobiernos municipales mantienen su calidad de accionistas de las empresas y aportantes del fideicomiso y, finalmente, la SUNASS se convierte en un regulador de las empresas con énfasis en la calidad del servicio y en la supervisión de los contratos que permiten que los operadores especializados gestionen las EPS.