Luis Migue Castilla
El presidente Castillo anunció el impulso de proyectos de inversión pública con el objetivo de reactivar la economía. En particular, priorizó la aceleración de más de 50 proyectos de inversión, por un monto de S/ 114 mil millones, con el objetivo de cerrar las brechas de servicios básicos para la población. La priorización de la inversión pública como herramienta para la reactivación debe plantearnos como primera interrogante si el aparato público cuenta con las capacidades necesarias para ejecutar este shock de inversiones. Para poner en perspectiva, el Plan Nacional de Infraestructura (PNIC) que se lanzó el 2018 sólo registra un avance de 14.3% a diciembre de 2020, por lo que, considerando el ritmo de ejecución actual, implementar todos los proyectos incluidos el PNIC tomaría 39 años.
Durante la última década, el Estado ha presentado importantes problemas en la ejecución de la inversión pública. En dicho periodo, el promedio de ejecución del gasto público en inversiones por parte del gobierno nacional fue de 80.5%, mientras que en los gobiernos regionales y locales fue de 67.8% y 64.4%, respectivamente. Esta realidad se explica por un conjunto de factores que incluyen la baja capacidad de gestión para planificar, presupuestar y ejecutar inversión pública, principalmente por la falta de personal con las capacidades técnicas adecuadas para realizar todo el ciclo de la inversión, la elevada rotación de las autoridades regionales que cambian con el ciclo político, lo que resulta disruptivo para el aprendizaje y gestión de los funcionarios y el marco regulatorio actual que genera duplicidades de funciones que retrasan las inversiones.
Sobre la falta de personal capacitado, se han identificado diversos cuellos de botella asociados con cada etapa del ciclo de la inversión: i) en la programación y formulación resaltan la inexistencia de una visión de desarrollo compartida en los diferentes niveles de gobierno y la limitada disponibilidad de técnicos competentes, ii) en la contratación y licitación resaltan la débil capacidad técnica para contratar estudios definitivos y licitas obras, así como la incorrecta elaboración de bases y conducción de contrataciones, y iii) en la ejecución y funcionamiento resaltan el débil y limitado acompañamiento y supervisión de la ejecución, así como el inexistente seguimiento a la calidad de los servicios brindados. Esto conlleva a que en la actualidad existan 867 obras paralizadas por S/ 16,870 millones (equivalente a 50% del presupuesto de inversión pública anual), donde 39% de las obras están paralizadas por deficiencias técnicas o incumplimiento. Estos problemas también están relacionados con actos de corrupción que, según estimaciones de la Contraloría General de la República, causan un perjuicio económico de S/ 23,297 millones, equivalente a 14.9% del presupuesto público en 2020.
Estas deficiencias están relacionadas con las brechas de conocimiento que poseen los funcionados públicos. La Autoridad Nacional para el Servicio Civil (Servir) ha conducido diagnósticos de conocimientos en diversas temáticas. Entre 2013 y 2020, estas pruebas han evaluado el rendimiento de más de 50 mil funcionarios a través de pruebas de conocimientos sobre el adecuado funcionamiento de los sistemas administrativos del Estado. Por ejemplo, los resultados de la prueba de conocimientos en el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe) realizada en 2020 muestra que sólo 2% de los funcionarios evaluados cuenta con conocimientos óptimos para las funciones que realiza, mientras que 51% de los funcionarios requieren capacitación en aspectos básicos, así como en temas específicos de acuerdo con sus responsabilidades funcionales.
Una amplia literatura ha encontrado evidencia que sustenta que contar con un servicio civil profesionalizado contribuye con alcanzar un mayor crecimiento económico e incrementar el ingreso per cápita, así como a la reducción de los niveles de corrupción y pobreza de un país. Además, también contribuye con lograr una mejora en la entrega de servicios públicos, una mayor confianza de la ciudadanía en el gobierno y una mejor ejecución en la inversión pública.
A pesar de que la evidencia sugiere que los funcionarios públicos no cuentan con las capacidades necesarias para ejercer las funciones que les corresponden, en los últimos años se ha experimentado un incremento significativo en la planilla pública total. Entre 2012 y 2021 el número de trabajadores activos y pensionistas se ha incrementado en 33.1%, pasando de 1.6 millones a 2.2 millones de trabajadores en dicho periodo. En esa línea, el gasto público total en planillas se ha duplicado en la última década, pasando de S/ 25,391 millones en 2012 a S/ 52,176 millones en 2021. Por otro lado, en el mismo periodo el gasto en inversión se ha incrementado en menor proporción, igual a 42.5%, pasando de S/ 36,896 millones en 2012 a S/ 52,569 millones.
Figura 1. Trabajadores públicos activos, contrato administrativo de servicios y pensionistas (2012-2021)
1/ Información disponible a julio de 2021
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
Elaboración propia
Mientras que la planilla pública se ha incrementado en los últimos años, la transición de los funcionarios al régimen Servir no se ha producido al ritmo esperado. Este régimen se creó para que sea uno que integre a todos los trabajadores que prestan servicios en las entidades públicas. Sin embargo, sólo 648 funcionarios públicos están contratados bajo esta modalidad a julio de 2021, cuando el universo potencial es de 500 mil servidores.
Contar con funcionarios públicos competentes pasa por darle un impulso a la reforma del servicio civil, a través del fortalecimiento de la rectoría y capacidades de Servir, que debe contar con las herramientas necesarias para acompañar más activamente a las unidades de recursos humanos y las autoridades de las instituciones públicas en la implementación de la reforma. Además, un factor crítico está en generar confianza a los funcionarios para entrar al nuevo régimen laboral. Mientras haya más servidores que voluntariamente migren a este régimen, se esperaría que otros los imiten al ver que los beneficios sobrepasan las dudas que podrían tener. En este sentido, el Gobierno deberá acelerar el paso de implementación, y simplificar la complejidad que podría suponer su aplicación en ciertas entidades con menores capacidades de implementación.
Asimismo, existen otras medidas complementarias que también contribuirán con asegurar que contemos con funcionarios públicos competentes: i) potenciar el alcance de la Escuela Nacional de Administración Pública a través de convenios con universidades, ii) priorizar perfiles de puesto de las Oficinas de Programación de Inversiones en los sectores intensivos en gasto de inversión como salud, educación, interior y transportes, y iii) regular la discrecionalidad de los funcionarios públicos ante ejercicio de funciones.
En resumen, la calidad del servicio civil es una variable fundamental de la capacidad del Estado y de su desempeño frente a la ciudadanía. En nuestro país el incremento significativo que ha experimentado la planilla pública en la última década no ha venido de la mano de una mejora en las capacidades de los funcionarios públicos. Es necesario que el Gobierno adopte medidas, donde destaca el impulso de la reforma del servicio civil, para contar con funcionarios públicos competentes que coadyuvarán al logro de resultados de cara a la población. De esta forma, se podrá cerrar con mayor eficiencia y efectividad las brechas que persisten a través de inversiones de calidad.
