¿Cómo institucionalizamos el Congreso?

Por Milagros Campos. 

Tener congresos más institucionalizados no es una cuestión de poder, sino de lograr que sean instituciones más previsibles que contribuyan a una democracia efectiva. Este objetivo depende de muchos factores. Uno de ellos es el fortalecimiento de los grupos parlamentarios.

Los grupos parlamentarios son la forma como se organizan los partidos políticos que lograron representación parlamentaria en las elecciones. El Congreso, a su vez, se organiza en torno a ellos. Designan a los representantes ante las comisiones y otros órganos, ordenan el debate —pues reducen las posiciones individuales a grupales— y la posición de los partidos políticos que representan.

La mayor parte de los órganos parlamentarios reflejan la proporcionalidad que tiene cada grupo parlamentario en el Pleno, que es la máxima asamblea deliberativa del Congreso. Por ejemplo, la Comisión Permanente está integrada actualmente por 32 miembros de los doce grupos parlamentarios y la mesa directiva. Ocurre lo mismo con el trabajo en las 24 comisiones ordinarias, cuya composición plural procura reproducir el criterio de proporcionalidad.

Desde el año 2000, en el Perú se ha normalizado el fenómeno político del transfuguismo. Entre 2001 y 2021, un 27% de congresistas por periodo renunció a su grupo parlamentario. El Congreso actual ha superado el promedio en solo 20 meses. Aunque el transfuguismo no es ajeno a otros parlamentos, el caso peruano es especial por el número y también porque el marco normativo permite la formación de nuevos grupos durante el periodo parlamentario.

Tabla: Grupos parlamentarios por período parlamentario

*Varios partidos formaron alianzas electorales.

**Al 20 de marzo de 2023, fecha de cierre de este artículo, son 12, aunque en algún momento llegó a 13 grupos.

 Fuente: Congreso de la República. Elaboración propia.

En el cuadro puede observarse la creciente fragmentación del Congreso al inicio del periodo, también queda claro cómo se incrementó la fragmentación a partir de la creación de nuevos grupos. La corta militancia de algunos congresistas en los partidos políticos —muchos se inscribieron para postular— o la inexistencia de partidos reales con cuadros y un cierto nivel de organización o propuestas han traído como consecuencia que los grupos carezcan de coherencia interna, lo que se refleja en las votaciones.

Uno de los requisitos constitutivos de los grupos parlamentarios es contar con cinco congresistas. Esta pluralidad supone que, si un partido político obtiene una representación parlamentaria menor, no podrá constituir su grupo parlamentario, lo que resulta ser un despropósito. En 2011, el APRA para conformar un grupo tuvo que recurrir a integrar a otros congresistas. En 2016, se modificó el Reglamento del Congreso y se redujo el número de miembros de seis a cinco, a fin de posibilitar que el APRA y Acción Popular, que habían obtenido una representación de cinco escaños cada uno, pudieran conformar un grupo.

De otro lado,  un grupo parlamentario dejará de serlo si se quedara sin el número requerido de miembros, sea porque alguno renuncia o es separado del grupo.

Es evidente que para dar coherencia a la legislación en el marco del fortalecimiento de las instituciones democráticas, los grupos parlamentarios deben representar a los partidos políticos. Para ello, su regulación debe incluir la posibilidad de que los partidos que contengan escaños puedan funcionar como grupos parlamentarios, independientemente de su pluralidad. Asimismo, los congresistas que renuncien o sean separados no puedan formar nuevos grupos. No obstante, podrán ejercer sus derechos a participar en los órganos parlamentarios desde un único grupo mixto que los reúna. Con ello se atiende lo señalado en las sentencias del Tribunal constitucional sobre esta materia.